Ex-post : L’incroyable dilemme du FMI en Tunisie !

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Youssef Chahed et Christine Lagarde à Tunis en janvier 2018.

Au moment de plancher sur l’octroi de la 3e tranche du prêt de 2,9 Mds $US, le FMI fait face à un véritable dilemme en Tunisie : quels sont les trade-offs et compromis possibles entre aider pour réformer et aider pour endetter?

Par Asef Ben Ammar, Ph.D *

Dans le cadre de son appui économique au gouvernement tunisien, le Fonds monétaire international (FMI) fait actuellement face à un sérieux dilemme! Lors de la rencontre de son conseil d’administration, prévue ce 23 mars, le FMI devrait choisir entre deux alternatives diamétralement opposées. Soit, octroyer au gouvernement actuel les 320 MM $US (3e tranche d’un prêt de 2,9 Mds $US), alors que ce dernier n’a pas livré les réformes structurelles et les résultats économiques qu’il a promis. Soit, reporter encore une fois, le décaissement de cette 3e tranche, au risque de sceller le sort de l’actuelle équipe ministérielle, au pouvoir depuis 20 mois, mais très critiquée pour son inefficacité et «incompétence» dans la gouvernance économique du pays. En filigrane, le risque de nouvelles instabilités politiques qui viennent jeter de l’huile sur le feu des tensions socio-économiques, déjà préoccupantes.

Aider pour réformer ou aider pour endetter?

Deux questions taraudent les esprits : 1- quels sont les non-dits du dilemme du FMI en Tunisie?, 2- quels sont les trade-offs et compromis possibles, entre aider pour réformer et aider pour endetter?

Incroyable mais vrai, 7 ans après la révolution du jasmin en Tunisie, le FMI pourrait indirectement avoir le dernier mot au sujet de la survie ou la destitution d’un gouvernement d’unité nationale, présidé par Youssef Chahed.

Ce gouvernement n’a pas réformé et a plutôt aggravé les indicateurs économiques, au lieu de les améliorer. Ainsi, l’éventuel report du décaissement de la 3e tranche éclaboussera sérieusement le chef du gouvernement et enfoncera davantage son équipe ministérielle et conseillers économiques.

Déjà critiqué, ce gouvernement est tenu en haleine par la décision du FMI (23 mars). Le temps est compté; puisque les partis d’opposition, ainsi que les deux organisations syndicales (des travailleurs et des patrons) s’affairent déjà à se positionner pour le prochain remaniement ministériel.

Le tout arrive alors, que le gouvernement commence à manquer de devises pour importer et honorer le service de la dette.

Plus que 48 heures et on saura si le FMI autorise ou pas le décaissement de la 3e tranche de son prêt de 2,9 Mds de $US. En tant que tel, le montant de 320 MM de $US n’est pas extraordinaire; il ne dépasse pas l’équivalent-devise d’une semaine d’importation. Mais, le décaissement de cette tranche aura au moins deux répercussions implicites.

La première a trait au fait que le feu vert du FMI peut faciliter la sortie de la Tunisie sur les marchés monétaires pour mobiliser de nouveaux financements sous forme de prêts (et à moindres coûts)!

La seconde a trait au fait qu’une décision positive du FMI donnerait un petit répit aux finances publiques et surtout de l’espoir de survie au gouvernement Chahed.

Par contre, une décision négative du FMI fragilisera grandement le gouvernement d’union nationale (GUN). Un gouvernement qui bat de l’aile, depuis les contestations anti-austérité de janvier 2018, et depuis qu’il a perdu la confiance du syndicat des travailleurs, l’Union générale des travailleurs tunisiens (UGTT), et du syndicat des patrons, l’Union tunisienne de l’industrie, du commerce et de l’artisanat (Utica).

Une telle décision plomberait davantage la dynamique des partenaires de la coalition instituée par la Feuille de route de Carthage (FRC), en juin 2016.

Auquel cas, le gouvernement Chahed serait destitué ou remanié en profondeur, plus tôt que prévu, entraînant dans sa «chute» les ententes de la FRC, et leur consensus désormais «périmé».

Cela dit, le décaissement de la 3e tranche ne réglera pas grand-chose dans le paysage macro-économique, déjà assez mal au point; il ne pourra pas, non plus, infléchir les principaux trends négatifs: déficit budgétaire de 7% du PIB, inflation de 8%, dette de 70% du PIB, chômage de 15%, déficit commercial béant, un dinar ayant perdu 21% de sa valeur en un an, etc.
De surcroit, le timing de la décision du FMI ne sera pas politiquement «neutre»! Pour cause, la décision du FMI aura un impact électoral certain, tant au niveau des élections municipales à venir (dans 7 semaines), qu’au niveau de la reconfiguration des trajectoires et parties prenantes devant gérer l’économie tunisienne d’ici les échéances électorales de 2019 (présidentielle et législative).
Le FMI tiendra-t-il compte de ces paramètres politiques, dans ses décisions et délibérations? Très probablement oui!

Première poignée de main entre Chahed et Lagarde à Davos en janvier 2017. 

Trade-off, compromis ou compromissions?

Les dernières années, le FMI a mené en Tunisie plusieurs investigations économiques approfondies. Objectif : optimiser son appui à la gouvernance économique.

Le FMI a ouvert une représentation permanente en Tunisie pour éviter, dans la mesure du possible, ses erreurs de jugements passés. Notamment quand un ex-directeur général du FMI décidait des appuis économiques à apporter à la Tunisie en fonction de ses affinités et privilèges de toutes natures, que lui procurait le régime de Ben Ali.

En 2008, M. Strauss Khan s’est lié d’amitié complice avec Ben Ali, et est reparti de la Tunisie avec plusieurs présents et faveurs de valeur (offerts par Ben Ali). On peut le comprendre (sans le justifier), c’était la façon de Ben Ali d’acheter les satisfécits du FMI; et c’était aussi celle du directeur général du FMI (en 2008) qui est capable d’allouer illico presto les prêts, les satisfécits et les soutiens financiers à la Tunisie, entre autres.

On se rappellera tous les éloges de Strauss Kahn qualifiant la politique économique de Ben Ali de miraculeuse (le miracle tunisien), le tout pour cautionner ouvertement, la corruption, la dictature, la malversation et les collusions au sommet de l’État juste avant la révolte du jasmin. Dix ans sont passés et les choses ont changé drastiquement! Et les compromis ne peuvent plus virer aux compromissions, comme jadis en 2008.

Aujourd’hui, les procédures de transparence ont évolué positivement, et parions que le FMI diffuserait prochainement son rapport d’évaluation, ayant justifié l’autorisation de décaissement ou pas de la 3e tranche. Parions aussi que le FMI se prononcera clairement sur l’état d’avancement des engagements tenus par Chahed et l’ex-gouverneur de la Banque centrale de Tunisie (BCT), Chedly Ayari, en direction du FMI, dans la lettre qu’ils ont cosignée le 29 mai, 2017.

Un package de réformes axées sur plusieurs chantiers

Le FMI avait recommandé à la Tunisie un package de réformes axées sur plusieurs chantiers, dont cinq ont retenu l’attention de l’opinion publique.

1- Public-privé. Le FMI a appelé de ses vœux, le recentrage de l’État tunisien sur ses missions essentielles, soutenant qu’au lieu d’éparpiller les efforts et de saupoudrer les moyens, l’État doit concentrer son action sur le Bien public; et laisser faire les acteurs privés, entreprises et associations, agir pour la production du Bien privé.

Ce simple principe stipule, entre autres, que l’État ne peut pas tout faire (emploi, investissement, production, etc.). Mais, ce principe économique n’est malheureusement pas encore assimilé par un grand nombre des ministres du Gouvernement Chahed, et encore moins par les députés présents au Parlement, qui croient que l’État doit tout faire.

Ce principe reste tabou, peu expliqué, peu partagé… et plusieurs ministres et députés ne sont pas en mesure de faire cette distinction conceptuelle, et concevoir les frontières du rôle de l’État.

En revanche, et depuis peu, la Tunisie ouvre la porte aux partenariats public-privé pour une trentaine de mégaprojets, qui vont voir le jour progressivement. Et cela constitue un appel d’air pour l’investissement et la croissance en Tunisie post-2011.

2- Entreprises publiques. Le FMI a aussi recommandé que les entreprises, industries, banques… produisant des biens et services privés doivent être confiées au secteur privé. Soit la privatisation d’une trentaine de sociétés d’État, presque toutes déficitaires, mal gérées et vivant aux crochets des taxes payés par les contribuables. Ici aussi, les progrès ne sont pas au rendez-vous!

Le gouvernement n’a pas convaincu à ce sujet, n’a presque rien fait de concret, notamment pour mobiliser les revenus de vente de ces entreprises (pour combler son déficit budgétaire) et en évitant de gaspiller davantage de taxes dans le comblement des déficits de plusieurs entreprises et banques publiques.

3- Administration publique. Le FMI a, et dans différents documents laissé savoir que l’administration publique peut «faire plus avec moins» ! Le FMI a appelé à réduire les pervers d’une administration publique pléthorique, inefficace, politisée, opaque, gangrenée par la corruption, etc.

Le FMI a recommandé la modernisation des pratiques administratives et l’attrition de la masse salariale, mais ici aussi, le gouvernement n’a pas encore engagé des efforts favorisant un nouveau management public axé sur les résultats et évaluant de façon systématique l’efficience des politiques, programmes, organisations et gestionnaires, y compris les ministres et hauts dignitaires de l’État.

L’administration publique constitue de plus en plus une contrainte handicapant les réformes.

4- Équilibres macroéconomiques. L’économie de la Tunisie post-2011 est marquée par la multiplication des déficits (budgétaires, commerciaux, monétaires, etc.). Le FMI, tout comme plusieurs bailleurs de fonds déplorent les déficits, l’endettement grandissant et appellent de leurs vœux le rétablissement des équilibres, en rationalisant les dépenses, en réduisant les gaspillages et en menant une gestion axée sur les résultats.

Les pays européens ont aussi constaté l’ampleur des défis, en mettant la Tunisie dans la liste noire de l’évasion fiscale, la liste noire du blanchiment d’argent. Le marché parallèle prospère au grand jour au vu et au su de tous, y compris, le FMI qui ne fait quasiment rien pour inciter le gouvernement à mieux gérer le secteur informel et à formaliser ses transactions, notamment par les lois du marché et le principe de la concurrence.

5- Flexibilité monétaire. Les dernières années, le FMI a prôné la flexibilité du dinar, et a tout fait comme si l’inflation devenait une solution (pas un problème), notamment pour dégonfler le salaire réel (ajustement par l’inflation) et éroder la dette gouvernementale libellée en dinar. C’est probablement dans le secteur monétaire, et grâce à la BCT que les réformes du FMI ont eu le plus de chance de passer et de se concrétiser.

Contrairement à M. Chahed, M. Ayari a tenu à ses promesses vis-à-vis du FMI, mais cela lui a coûté son poste, limogé de manière expéditive il y a de moins de 7 semaines. Le dinar a perdu en douze mois 22% de sa valeur, l’inflation plafonne à 8%, les réserves en devises s’étiolent (réserves de 76 jours, contre 110 jours il y a deux ans). Le volume des devises circulant hors des circuits bancaires constitue quasiment le double de ce qui est recensé et contrôlé par la Banque centrale. Les produits de la finance islamique envahissent les transactions et le divorce entre épargne et investissement se fait sentir de plus en plus, privant le pays de plusieurs leviers de croissance.

What’s next ?

Le 23 mars, et lors de son conseil d’administration, le FMI notera certainement, et de manière très positive les changements et réformes observés en matière des politiques monétaires (flexibilité du dinar, inflation, taux directeur rehaussé, etc.). Mais, ira-t-il jusqu’à «tolérer» et pas «sanctionner» les retards des réformes et les errements gouvernementaux en matière de politiques fiscales (budgétaires notamment) et de politiques économiques (privatisation, incitations à l’investissement, etc.)?

Les décideurs du FMI auront tendance à faire un trade-off stratégique mettant en équivalence les progrès rapidement réalisés au niveau des politiques monétaires, et les retards encore persistants dans les réformes économiques et fiscales.

Tout porte à croire que la décision du décaissement de la 3e tranche du prêt FMI sera actée rapidement. Cela dit, on peut s’attendre à un verdict nuancé et assorti d’une mention «admis par rachat»; voulant dire que le gouvernement tunisien doit impérativement repenser ses politiques économiques, réformer ses stratégies de gouvernance budgétaire et dépolitiser ses équipes ministérielles en charge des réformes économiques, fiscales et monétaires.

* Analyse en économie politique.

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